Не запланированные миллиарды шекелей: борьба между минфином и системой безопасности достигает апогея

Бывший экономический советник начальника Генштаба ЦАХАЛа Махаран Фрозенфар упоминается в качестве ведущего кандидата на должность главы бюджетного отдела минфина. Незадолго до вступления в должность самого высокопоставленного представителя бюджетного управления, ответственного за оборонный бюджет, борьба между минфина и оборонной системой достигает беспрецедентного пика.

Главы минфина требуют фундаментальных изменений в управлении оборонным бюджетом. На практике они хотят вернуть минфину контроль над огромными отклонениями в этом бюджете.

Требование руководителей финансов было поднято в письме, отправленном неделю назад генеральному директору министерства обороны Амиру Бараму. Руководство минфина требует фундаментального изменения в сегодняшнем управлении оборонным бюджетом, когда на практике оборонное ведомство само определяет объем многолетних закупок (бюджет контрактов). В этом отличие от любого другого правительственного министерства, которое может заключать многолетние контракты только в рамках предоставленного ему специального бюджета: бюджета, позволяющего брать на себя обязательства.

«Перебронирование» в закупках

Министерство обороны также имеет выделенный бюджет на ежегодные обязательства и якобы действует в его рамках. Но на практике министерство заключает многолетние контракты в огромных масштабах, превышая предоставленные ему бюджетные рамки на миллиарды и даже десятки миллиардов шекелей. Человек, который делает это, является экономическим советником начальника Генштаба, который также является экономическим советником министра обороны.

Он объясняет это тем, что, по его оценкам, значительная часть обязательств будет отложена или не реализована. Другими словами, советник позволяет себе «перебронировать» заказы на закупку, предполагая, что в конечном итоге количество заказов, которые будут размещены в любом данном году, будет в пределах бюджетных ограничений, предусмотренных предоставленным ему разрешением на принятие обязательств. По мнению силовиков, это единственный способ обеспечить полное освоение бюджета закупок.

Это сложный риск-менеджмент, и на практике минобороны утратило контроль над ним. Большая часть отклонений оборонного бюджета от 7 октября 2023 года, включая расчетное отклонение на 2025-2026 годы, связана с огромными отклонениями в бюджетах закупок. Насколько известно, в 2025 году оборонный бюджет уже превышен на 25 миллиардов шекелей, и это превышение, которое уже невозможно остановить: то есть деньги ушли с одобрения советника, хотя и выходили за рамки выделенного бюджета. Аналогичное исключение фигурирует и в отношении 2026 года, и его тоже практически не остановить, потому что это контракты на закупки, которые уже заключены.

Министерство обороны требует дополнительного бюджета в размере 60 миллиардов шекелей на 2025-2026 годы. Бюджетный отдел министерства финансов в настоящее время готов добавить 15 миллиардов шекелей к текущему бюджету и не готов обсуждать дополнительный бюджет на 2026 год до того, как будет составлен бюджет на следующий год.

Хотя в минобороны есть аудитор минфина, и он единственный, кто в конечном итоге утверждает расходы на закупку, но на практике у аудитора связаны руки: оборонная система приносит ему на подписание готовые контракты на чувствительные оборонные закупки, после многих лет работы.

Поэтому аудитор не уверен, что может отказаться утверждать эти договоры. Более того, если бы он отказался одобрить закупки, органы безопасности могли бы обвинить минфин в недостатке перехватчиков, танков и других боеприпасов.

На практике система безопасности ставит минфин перед свершившимся фактом. Хотя так подобное происходит уже много лет, но в мирные годы отклонения составляли несколько миллиардов шекелей.

С начала войны 7 октября бюджет закупок бесконтрольно взлетел, и теперь отклонения достигают десятков миллиардов шекелей и уже являются макроэкономическим событием. В минфине считают, что теряют контроль над всем госбюджетом из-за самостоятельного управления оборонным ведомством бюджетом закупок.

Двойной вызов

В докладе комиссии Нагеля по оборонному бюджету разногласия по поводу управления бюджетами закупок была раскрыты вся проблематичность данной системы. Это была единственная глава рекомендаций комиссии, в которой было опубликовано мнение меньшинства, подписанное четырьмя экономистами, входившими в комиссию.

В отчете комиссии пояснялось, что аудитор минфина фактически игнорировал две части оборонного бюджета: бюджет зарплат и бюджет контрактов. Слепота в отношении бюджета зарплат, по-видимому, решена, а беспокойство по поводу контрактного бюджета остается.

«Задача, которая встала перед комиссией, — говорится в отчете, — заключается в том, чтобы найти способ, который позволит системе безопасности продолжать работать бесперебойно и без задержек в реализации плана в течение года, сохраняя при этом принцип плана взаимодействия, позволяющий использовать 100% бюджета. И в то же время дать возможность аудитору минобороны заранее ознакомиться с планом закупок, чтобы снизить риски, возникающие при отклонениях в плане, но при этом не мешать системе безопасности работать в штатном режиме и не задерживать выполнение заказов».

Иными словами, комиссия искала способ сохранить свободу действий оборонной системы по использованию бюджетов закупок по своему усмотрению, а также обеспечить более эффективный контроль минфина над бюджетом. Решение, выбранное большинством членов комиссии, в прошлом всеми представителями оборонного ведомства, заключается в том, чтобы обязать экономического советника начальника Генштаба представлять многолетний план закупок аудитору минобороны, но без права минфина заранее ограничивать план закупок. То есть это только обязательство по уведомлению.

Кроме того, будет построена новая компьютерная система для управления денежным бюджетом системы безопасности на несколько лет вперед.

Что произойдет, если компьютер министерства обороны обнаружит будущую аномалию? Он может только предупредить об этом. В комиссии предупредили, что отказ аудитора от подписания договоров о закупках, «при понимании вытекающих из этого последствий и ответственности для способности минобороны выполнять поставленные перед ним задачи», должен осуществляться только в крайнем случае.

С другой стороны, по мнению меньшинства четырех экономистов в комиссии, было заявлено: «В свете размера оборонного бюджета и его значительной доли в государственном бюджете отсутствие контроля над разделом контрактов, который является центральным разделом бюджета, является фактической экспроприацией контроля над макроуправлением государственным бюджетом из рук министерства финансов в пользу Армии обороны Израиля».

В свете этого, по мнению меньшинства, было рекомендовано, чтобы многолетний контрактный план получил предварительное одобрение Главного аудитора минфина. Утверждение будет касаться рамочного контракта, и армия сохранит гибкость внутреннего распределения рамочных фондов. Это мнение было отвергнуто большинством членов комиссии.

Готовясь к требованию оборонного ведомства увеличить свой бюджет примерно на 60 миллиардов шекелей в течение следующих двух лет, министерство финансов требует, чтобы позиция меньшинства в комиссии была реализована.

«Никакой прозрачности»

Неясно, какова природа предлагаемого нового механизма, но нет сомнений, что он вызовет сильное сопротивление со стороны минобороны. «Никакой прозрачности», — гневно отреагировали чиновники в оборонной системе, заявив, что это попытка минфина взять на себя управление оборонным бюджетом.

«Проблемы прозрачности и контроля нет, главный аудитор очень хорошо разбирается в договорах, здесь есть подразделение из 100 счетоводов, и он занимается онлайн-утверждением договоров. Неправда и то, что есть перебронирование».

«Это факт, что на протяжении многих лет коэффициент использования бюджета на ежегодные обязательства в минобороны составляет только 70%. Это правда, что оборонный бюджет за последние два года выходил за рамки, но это из-за войны и стоимости резервистов и снабжения, а не из-за бюджета контрактов. Министерство финансов встревожено, поскольку оно сделало нереалистичные предположения о том, что война закончится в начале 2025 года, а теперь пытаются обвинить в этом бюджет контрактов. Пусть они сначала начнут делать свою работу. С точки зрения системы это требование — красная линия, и мы это тоже ясно дали понять».

Мейрав Арлозоров, TheMarker, Ю.Л. На фото: разгрузка 800-го за время войны самолета из США. Фото: Минобороны Израиля ∇