Законотворчество нон-стоп: рассказываем, как действует израильский кнессет

До сего дня в кнессете, который работает в текущей каденции меньше года, депутатами подано уже более 3500 частных законопроектов. По этому показателю Израиль давно обгоняет все страны мира: в среднем у нас подается более 120 частных законопроектов в месяц, то есть – более четырех законов ежедневно, включая субботы и праздничные дни.

Израильские парламентарии вправе выдвигать неограниченное количество законодательных инициатив. Загвоздка в том, что подавляющее их большинство так и не становятся законами: лишь 5% частных законопроектов преодолевают все барьеры до того, как их утвердят в окончательном третьем чтении. На первый взгляд, это – довольно невысокий коэффициент полезной деятельности депутатов кнессета. Но в таком случае почему же они столь активны?

Распространенное объяснение, будто законотворческой активностью они демонстрируют собственную дееспособность как парламентариев. Другими словами, когда депутат кнессета вносит тот или иной частный законопроект, он может сообщить об этом, разослав пресс-релиз, и так уведомить своих избирателей, что действует в их интересах. И в самом деле – всякий раз, когда на повестке дня оказывается очередная злободневная проблема, к примеру, отсутствие надлежащего надзора за детскими садами или очередные повышения цен, депутат тотчас бежит к журналистам отчитаться, что внес законопроект, дабы устранить проблему. Потому неудивительно, что многие именуют их инициативы «законодательными актами» – при таком подходе их функции сводятся исключительно к декларативному характеру.

Впрочем, даже декларативная роль законодательных инициатив не маргинальна, пусть даже рядовому гражданину она кажется пустой тратой времени и сил. У выборного лица есть основополагающая цель, – быть переизбранным. И вся его деятельность направлена на достижение этой цели. Потому парламентарии стремятся поддерживать постоянный контакт со своими избирателями и убеждать их в том, что действуют в их интересах.

Неленивые «слуги народа» умеют совмещать парламентскую деятельность с продвижением политических интересов. Подачу законопроектов они тоже оборачивают в свою пользу, даже если большинство из них не станут законами. 

Повестка дня

Но, исходя из главного критерия, то есть конечного результата, безусловно, надо говорить о пустой трате ресурсов. Представьте себе: над тысячами законопроектов трудятся десятки парламентских помощников, персонал юридического отдела кнессета, его секретариат, да и сами депутаты, которым то и дело приходится отлучаться на голосования, исход которых известен заранее.

Чтобы понять, как законопроект влияет на повестку дня, необходимо иметь представление о самом процессе продвижения той или иной инициативы с момента ее подачи.

Депутаты готовят законопроекты и подают их в секретариат кнессета. Время ожидания ответа – 45 дней, после чего законопроект обнародуют, и его можно выносить на обсуждение пленарного заседания кнессета в предварительном чтении.

Но автор законопроекта далеко не всегда торопится сразу же вынести его на обсуждение, а только тогда, когда предполагаемая конкретная тема выйдет на повестку дня. То есть, если СМИ делают, скажем, главной темой дня насилие по отношению к женщинам, а у депутата есть готовый законопроект, то он может сразу поставить его на голосование в предварительном чтении, что, разумеется, усилит эффект от этой подачи.

Не все предложения выносятся на обсуждение в предварительном чтении. Каждой парламентской фракции отводится квота на количество законопроектов, которые она может выдвинуть в этой конкретной сессии. Эта квота зависит и от величины фракции, и от ее статуса в парламенте: входит она в состав коалиции или является оппозиционной.

Депутаты кнессета вносят предложения на рассмотрение фракции, и там решается, какие из них пойдут в секретариат кнессета и на предварительное голосование, а какие – нет. То есть, несмотря на внешнее отсутствие каких-либо ограничений для частных законопроектов, на практике эти ограничения есть, и они весьма жесткие, многое зависит и от статуса фракции, и от статуса конкретного входящего в нее парламентария.

Потому, говоря о количестве частных законопроектов, правильнее учитывать только те, что были внесены в повестку дня кнессета для обсуждения, а не все, включая отвергнутые.

К примеру, за время двух последних парламентских сессий, 19-й и 20-й, было, в общей сложности, подано 8917 законопроектов, но из них только 2752 (примерно 30%) передали в секретариат кнессета, а затем вынесли на обсуждение на пленарных заседаниях. Из этого количества законопроектов лишь 354, пройдя через сито предварительных чтений и обсуждений в комиссиях, обрели впоследствии силу законов: другими словами, не 5%, как было сказано выше, а 13%. Это несколько меняет картину.

Межминистерский фильтр

Порой законопроекты преследуют еще одну важную цель: вынести важный вопрос на повестку дня.

Проведенное журналом «Либерал» на базе Университета Райхмана и Университета Бар-Илан исследование выявило, что частные законопроекты важны своим влиянием на формирующийся политический нарратив: нередко они вынуждают правительство обсуждать вопросы, за которые в противном случае оно бы не взялось и, таким образом, повышают вероятность решения проблем или учитывания их.

Законопроекты, которые фракция решает предложить к утверждению в предварительном чтении, поступают на обсуждение в межминистерскую комиссию по законодательству. Она состоит из министров и отвечает за выработку общей позиции правительства в отношении законотворчества. На заседаниях этой комиссии, которые проходят, как правило, по воскресеньям, представители соответствующих министерств должны аргументировать свое мнение о том, почему какой-либо конкретный законопроект следует поддержать или отвергнуть. Исследование показывает, что эта комиссия поддерживает 46% из предлагаемых ей законопроектов.

Кроме того, межминистерская комиссия может отложить принятие решения до тех пор, пока инициатор не внесет изменения в проект, или не станет добиваться его принятия другими путями – через нормативные акты, циркуляры генерального директора канцелярии главы правительства или присоединением к правительственному законопроекту.

Но, каким бы ни было потом решение, сначала межминистерская комиссия обсуждает законопроект, и тем заостряет внимание правительства на вопросах, на которые оно в противном случае могло не обратить внимания. А поскольку большинство частных законопроектов поступает от представителей оппозиции, это становится важным инструментом влияния депутатов на политическую повестку дня, нередко – именно по тем проблемам, решения которых правительство хотело бы избежать.

Например, первоначально законопроект о запрете платных сексуальных услуг был подан депутатом кнессета Захавой Гальон как частный, но от этой инициативы отказались. Затем аналогичный законопроект представила депутат кнессета Орит Зуарец, и его межминистерская комиссия по законодательству поддержала. После чего это предложение вошло в правительственный законопроект, который впоследствии был окончательно утвержден кнессетом. Вполне вероятно, что если бы внимание правительства не было обращено на этот вопрос, то не последовало бы и соответствующего правительственного законопроекта, или его не продвигали бы столь активно, или отложили бы «на потом».

Есть те, кто утверждает, что межминистерская комиссия по законодательству, на самом деле, не проводит никаких дебатов по внесенным законопроектам, и что решение, поддержать законодательную инициативу или выступить против нее, зависит от партийной принадлежности депутата, подавшего проект закона. Мы не располагаем протоколами заседаний комиссии, но данные свидетельствуют, что, хотя комиссия более всего поддерживает законопроекты, выдвинутые коалицией (83% из них  получают поддержку), поддержка законопроектов, поданных совместно депутатами от коалиции и оппозиции, тоже достаточно высока – 58%, а доля законопроектов, поданных оппозиционерами и одобренных правительством, составляет 15%, что тоже не так уж мало.

Так что, хотя в Израиле подается больше частных законопроектов, чем в любой другой стране мира, это не так уж плохо. Особенно если учесть, что в Израиле отсутствует мажоритарная система, и кнессет остается, по сути, единственным форумом, где выборные лица обсуждают вопросы, жизненно важные для широкой общественности.

Илана Шпайзман, Амнон Кавари, «Либерал». М.К. Фото: Охад Цвигенберг⊥

Об авторах: Доктор Илана Шпайзман – преподаватель кафедры политологии Университета Бар-Илан. Доктор Амнон Кавари – руководитель Института свободы и ответственности в университете Райхмана.

Читайте также: Парламентских лобби в Израиле больше, чем депутатов. Кому они нужны?