Впереди – революция: передача полномочий местным органам власти

Над графиками, представленными правительству в ноябре прошлого года, когда создавалась команда для формулирования плана по децентрализации полномочий в пользу местных органов власти, была надпись «Израиль как крайний случай централизации власти».

Действительно, это крайний случай: доля местного бюджета по отношению к ВВП составляет всего 6% в Израиле по сравнению со средним показателем в 16% в странах OECD. Доходы от местного налогообложения, «арноны» и сборов составляют 10% от всех доходов государства от налогов по сравнению с 31% в OECD.

В большинстве развитых стран местные органы власти устанавливают свои собственные налоги – логичный шаг, связывающий полномочия и ответственность местного самоуправления. В Израиле же местные власти не имеют власти над своими налогами – 95% местных налогов, а главное, «арнона», муниципальный налог на недвижимость, устанавливаются правительством. С 1985 года, после кризиса и экономической стабилизации, «арнона» была заморожена, и с тех пор любое требование об изменении муниципального налога на недвижимость требует одобрения министров внутренних дел и финансов.

Местное самоуправление в Израиле до сих пор действует в соответствии с Постановлением о муниципалитетах от 1934 года. Постановление времен британского мандата не было изменено с созданием государства. Вред такого положения, одно центральное правительство при 257 ослабленных местных органах власти, очевиден во всех областях.

Жилищный кризис, например, возникает из-за дисбаланса в отношениях между центральным правительством и местными органами власти. Потеря контроля над эпидемией коронавируса произошла из-за глупой попытки управлять всей страной из Иерусалима. На провал израильской системы образования также влияет неэффективный контроль министерства образования. Углубление неравенства связано с огромным разрывом между местными властями.

Недаром OECD посвятила целую главу неравенству между местными властями в своем последнем отчете об экономике Израиля, опубликованном в 2020 году.

Огромная степень централизации поражает экономику четырежды:

– ограничениями централизованного бюджетирования, которое приводит к недоиспользованию ресурсов;

– ограничениями централизованного планирования, так что политика не адаптируется к конкретной местности;

– низкой стимуляций улучшения работы органов местного самоуправления, за которые в любом случае все решения принимает правительство;

– отсутствием полномочий в руках местных властей, которое подрывает демократию.

Революционные предложения

Спустя десятилетия правительство «перемен» впервые попытается поднять эту перчатку. Межминистерская группа во главе с гендиректором министерства главы правительства Яиром Пинесом и гендиректором министерства внутренних дел Яиром Хиршем подготовила план передачи государственных полномочий местным органам власти.

Девяти министерствам было предложено представить предложения по децентрализации их полномочий и частичной передаче их местным органам власти. Первоначальная оценка заключалась в том, что министерства не захотят отказываться от полномочий и предложат местным властям крохи. На практике министерства откликнулись и сделали предложения, некоторые из которых можно назвать революционными.

Три министерства, пошедшие дальше других — это министерства внутренних дел, образования и внутренней безопасности. МВД подготовило революционный план по передаче органам местного самоуправления полномочий самостоятельно устанавливать налог на недвижимость, впервые с 1985 года.

МВД также намерено прекратить контроль над получением кредита органами местной власти, крепко стоящими на ногах, прекратить утверждение их бюджета и передачу средств в рамках бюджета – и даже прекратить контроль над муниципальными подзаконными актами.

То есть органы власти смогут определять подзаконные акты (не все местные законы, и не все органы власти – в зависимости от рейтинга), без необходимости утверждения министром внутренних дел. Дифференциальная децентрализация полномочий в соответствии с качеством работы органа власти явится для них стимулом к совершенствованию.

Власть — директорам школ

Министерство образования также делает новаторский шаг. Впервые всем директорам школ передается гибкий бюджет. Бюджет будет составлять от 300 тысяч до одного миллиона шекелей на школу, в зависимости от ее размера и рейтинга. В общей сложности школам будет распределено около 2 миллиардов шекелей.

Это надбавка примерно 10% к бюджету на одного учащегося. Причем, если до сих пор бюджет был жестким (данным в виде учебных часов), то теперь впервые он будет даваться в виде денег, которые директор школы может употребить по своему усмотрению. Директор сможет использовать бюджет по-разному: приобретать программы, предлагаемые министерством образования, вознаграждать учителей, нанимать ассистентов и проводить дополнительную подготовку.

Около 60% школ будут самостоятельны в выборе того, как использовать бюджет – министерство образования будет одобрять решения только задним числом. Примерно в 40% школ с низким рейтингом, или в которых новые директора, руководство министерства будет консультировать директоров по использованию бюджета.

Министерство внутренней безопасности планирует революцию в полномочиях муниципальных инспекторов, и на практике наделит муниципальную инспекцию полномочиями полицейских во всем, что касается организации дорожного движения в городе.

Поскольку речь идет о передаче полномочий полиции, децентрализация также планируется дифференцированной, под руководством полиции, и, возможно, также с увеличением бюджетов слабых органов власти, в основном – арабских.

Аналогичный шаг будет реализован в отношении ответственных за безопасность в муниципалитетах. В случае возникновения чрезвычайной ситуации, если они будут на месте первыми, им будут предоставлены полномочия по управлению – включая эвакуацию населения и перекрытие дорог.

Критически важная передача полномочий также планируется при лицензировании бизнесов пожарной службой. Сегодня местные власти могут утвердить соблюдение пожарных норм только для жилого дома до 4 этажей. Планируется распространить полномочия и на бизнес.

Кроме того, министерство внутренней безопасности рассматривает возможность передачи местным властям бюджета на обеспечение безопасности учебных заведений, около 400 миллионов шекелей в год.

Местная переработка мусора

Это еще не все: минэкологии хочет передать природоохранным подразделениям местных властей полномочия по выдаче малым предприятиям сертификата о соответствии экологическим требованиям. Планируется укрепить статус экологических ассоциаций городов, чтобы они заменили представителей министерства в комиссиях по планированию.

Что еще более важно, министерство хочет передать местным органам власти полномочия по переработке отходов. Вместо того, чтобы государство инициировало строительство мусороперерабатывающих заводов, местные власти сделают это сами – как сейчас они создают очистные сооружения. Кроме того, им будет передана ответственность за меры против климатического кризиса – энергоэффективность, буферные зоны от пожаров и прочее.

Министерство энергетики впервые планирует создать муниципальные электроэнергетические корпорации. Именно они будут уполномочены заниматься энергоэффективностью в местных органах власти, возобновляемыми источниками энергии, хранением энергии, а также создавать пункты зарядки для электромобилей. Министерство транспорта передаст городам полномочия по парковке, включая подзаконные акты, а также право использовать дорожные камеры.

Мейрав Арлозоров, TheMarker, И.Н. На снимке: председатель Центра местной власти Хаим Бибас. Фото: Гиль Коэн Маген⊥