Реформаторы, куда вы так торопитесь?

Реформа – дело хорошее, если проводить ее правильно. Важно, как проходит сам процесс: хороший путь ведет к хорошему результату, и наоборот. А хороший процесс основывается в первую очередь на проверенных фактах – этого требует не только здравый смысл, но и юридическая норма. Правило, обязательное для каждого государственного служащего, гласит: решение власти, которое не обосновано должной проверкой данных, окажется неверным, и суд вправе его отменить.

Например, в 1986 году министр юстиции решил не выдавать Франции сбежавшего в Израиль еврея, которого там подозревали в убийстве мусульманина. Мотивировано это решение было тем, что во французских тюрьмах царит антисемитизм и в случае экстрадиции жизни осужденного еврея там будет грозить опасность. Суд спросил министра, на основании каких данных он сделал вывод о столь высоком уровне антисемитизма в тамошних местах заключения. И выяснилось, что его мнение основано только на слухах. После этого суд отменил решение и предупредил, что новое может быть принято только после изучения всех данных. Проверка была проведена высокопоставленным чиновником минюста. Она показала, что оснований для такой оценки нет. После чего министр решил экстрадировать обвиняемого во Францию.

Здравый смысл подсказывает, что и кнессет должен подчиняться такому правилу. И действительно, обычно в кнессете процедура продвижения законов обязательно включает в себя изучение существующей ситуации. Все начинается с определения дефектов и погрешностей по определенной теме, от имени профильного министерства или правительственного ведомства (дополнительные сведения, статистику, сравнение с опытом других стран и прочее депутаты могут заказать в Информационно-исследовательском центре кнессета. – Прим. «Деталей»). Затем документ выносят на обсуждение и утверждение в межминистерскую комиссию по законодательству, затем его обсуждают профильное министерство и минюст. По итогу составляется меморандум закона, который широко распространяется для получения комментариев. И только потом с их учетом формулируется и публикуется законопроект. То есть только в конце всего этого долгого пути закон начинает продвижение, включая дебаты в одной из комиссий с представителями заинтересованных сторон, до утверждения в трех чтениях.

Эта сложная и длительная процедура призвана предотвратить необдуманное и недостаточно обоснованное законотворчество. И если такое верно для обычного закона, то понятно, что столь широкая реформа, построенная на далеко уводящих поправках к основным законам и призванная коренным образом изменить важную отрасль, обязательно требует должного изучения и рассмотрения. Такая проверка обычно проводится после предварительного рассмотрения в правительстве – общественной комиссией, которую формируют из лиц, подходящих для изучения конкретной темы. Только после того как комиссия выдаст свои рекомендации и правительство принимает решение, начинается парламентское законотворчество. Так принято и в Израиле, и в других странах тоже.

Так определяли, например, метод назначения нового юридического советника правительства. В 1997 году, когда стало ясно, что правительство может злоупотребить своей властью при этом назначении, бывший тогда министром юстиции Цахи Ханегби решил собрать комиссию, которая проверила бы необходимость изменить метод. Членами той комиссии стали председатель Верховного суда в отставке Меир Шемгар, профессор Рут Габизон из Еврейского университета и три бывших министра юстиции: Давид Либаи, Моше Нисим и Хаим Цадок. Комиссия провела много заседаний, заслушала многих свидетелей, получила и изучила комментарии общественности – и выпустила рекомендации по изменению метода выбора юрсоветника, которые были в основном приняты правительством и применяются по сей день.

Таким же способом было бы по меньшей мере уместно продвигать и реформу судебной системы. Она же не ограничивается каким-то точечным изменением вроде изменения способа назначения генпрокурора, но призвана стать революцией в сфере судопроизводства, отменить существовавшие десятилетиями нормы и заменить их новыми, местными и странными, не принятыми в мире уложениями, – что изменит и суть режима, и характер жизни в Израиле. Столь глубокой и обширной реформы тут еще не видели. Очевидно, что она должна базироваться на тщательной проверке всех нужд, возможностей и последствий принимаемых решений.

Тем не менее правительство не пошло по этому пути. Правительство продвигает реформу судебной системы (точнее сказать, план разрушения ныне действующей системы) на основе программы, подготовленной в полной темноте неизвестно кем. Нет ясности, кто ее создатели, кому и чем они обязаны. Реформу создавали без сотрудничества с широкой общественностью или релевантными органами, без проверки, без сбора данных на местах, без оценки возможного ее влияния на национальную безопасность, международное положение Израиля, зарубежные связи, экономику и уровень жизни граждан, уровень коррупции в органах власти и соблюдение прав человека. Очевидно, что такое поведение правительства грубо противоречит правилу, требующему от него принятия решений только после должной экспертизы.

Но и это еще не все. План был внесен в кнессет поспешно, сырым, без предварительного запроса в какое-либо из министерств. Он не был заранее показан даже юрсоветнику правительства или юрсоветнику кнессета, будто их и не существует вовсе. Продвигать план таким образом – безответственный поступок, чреватый тяжелыми негативными последствиями во всех сферах. Такой подход несет в себе риски, о которых говорят крупные эксперты и известные общественные деятели не только в Израиле, но и за рубежом, но правительство продолжает игнорировать их предупреждения.

Нужно понять, чем вызвано намерение правительства идти по этому пути, чем оно мотивировано? Что толкает его на этот опасный путь? Что ему мешало выполнить просьбу президента и приостановить законодательный процесс на две недели, чтобы вести переговоры с представителями лагеря противников реформы?

Заявления, которые делают правительственные источники, пусты. Сохранение разделения властей? Укрепление правления? Улучшение обслуживания граждан? Не смешите меня. Жалоба, что суд нарушает принцип разделения ветвей власти, тем более нелепо, что именно продвигаемая правительством реформа породит ситуацию, в которой управлять Израилем будет только одна сила – правительственная коалиция. Также ясно, что усиливать власть не нужно, потому что в Израиле правительство и без того имеет гораздо больше полномочий, чем во многих других демократиях, а слова о том, что суд нарушает его суверенитет, – не что иное, как лживая пропаганда.

К тому же весь план реформы вообще не предусматривает какого-то улучшения предоставления услуг гражданину. На это нет даже намека. Но если дело не в этом – то какова истинная задача судебного переворота? Правительство, являющееся доверенным органом общества, отказывается раскрыть обществу свои подлинные намерения. Почему оно, например, настаивает на кардинальном изменении состава комиссии по выбору судей, хотя действующий сегодня закон предоставляет ему право вето на любое назначение в Верховный суд? Этот вопрос был задан, но ответа не последовало. Почему правительство молчит – ему стыдно? Или оно боится ответить людям? Пока что подлинные мотивы судебной реформы абсолютно засекречены. О них остается только гадать.

Ицхак Замир, «ХаАрец». Фото: Ноам Москович, кнессет √

Автор – профессор Ицхак Замир, был юридическим советником правительства, судьей Верховного суда, деканом юридического факультета Еврейского университета.