Преодолеть вето БАГАЦа: в чем смысл споров

Много было написано об опасениях по поводу намерения нового правительства принять «преодолевающую» статью («пискат ха-хитгабрут»), которая позволит кнессету большинством всего лишь в 61 голос отменить вето БАГАЦа, то есть заявить, что закон остается в силе, несмотря на то что, по мнению суда, он нарушает основные права.

Действительно, добавление этой статьи без ограничения срока действия означает, что кнессет практически больше не обязан защищать права человека и его законы не подлежат судебному рассмотрению. Это ощутимая опасность для демократии, для которой, как известно, принцип решения большинства не единственный или самый главный.

После того как это сказано, отметим, что, если статья о «преодолении вето БАГАЦа» действительно будет продвигаться, важнее всего будет та формулировка, которую правительство попросит принять. Согласно предложениям, представленным на данный момент, у нас есть две основные альтернативы.

Один из вариантов – формулировка, схожая с той, что существует в настоящее время в «Основном законе: свобода занятий». В параграфе 8 этого закона установлено, что положение закона, нарушающее свободу занятий, будет действительным, «если оно включено в закон, принятый большинством членов кнессета, и в нем прямо указано, что оно действует, несмотря на то что противоречит Основному закону; действие такого закона истекает по истечении четырех лет со дня его вступления в силу, если в нем не предусмотрена более ранняя дата».

В соответствии с такой «преодолевающей» статьей кнессет имеет право заранее определить большинством голосов своих членов (61 депутат), что закон действует, несмотря на то что он нарушает основные права, в течение четырех лет, по истечении этих четырех лет срок действия закона истекает.

Положение о «преодолении» в этом духе было предложено в последние годы различными депутатами кнессета в качестве частного законопроекта без ограничения срока действия закона, противоречащего положениям Основного закона, но оно не продвигалось. Согласно этим предложениям «противоречащие» законы можно будет принимать бессрочно, то есть не только на период четырех лет.

Если правительство решит выдвинуть статью о «преодолении» в такой формулировке, это будет означать, что суд будет объявлен лишенным полномочий на судебную проверку конституционности закона, по крайней мере в аспекте вреда, который он причиняет основным правам. Такая формулировка вызывает реальную обеспокоенность по поводу тирании большинства ввиду той легкости, с которой на ее основании может быть принят неконституционный закон.

С другой стороны, такая формулировка была бы «дешевле», поскольку избавляла бы от ненужного «пинг-понга» между законодательной и судебной властью. На самом деле это не преимущество, поскольку демократия – дело дорогое, и за нее стоит платить. Централизация власти всегда будет «дешевле», чем децентрализация, но в обмен на экономию средств она предлагает явно недемократический режим.

Другой вариант – статья о «преодолении», которая позволит кнессету вновь принять закон, если и когда он будет признан недействительным БАГАЦем. Этот тип в прошлом включался в различные предложения, представленные для принятия «Основного закона: законодательство», и он также не получил достаточной поддержки.

«Преодолевающая» статья в такой редакции будет менее действенной, чем первая, так как «преодолеть» решение суда можно будет не априори, а только после того, как закон будет сначала принят в «обычном» порядке, признан недействительным БАГАЦем и вступит в силу вновь, несмотря на признание недействительным.

Однако в этом есть и преимущество – законодателю немного сложнее нарушить основные права. Кроме того – и это главное: «преодолевающая» статья в такой формулировке влечет за собой прецедентное признание законодателем полномочий суда по признанию недействительными основных правовых актов кнессета. Если у суда не было таких полномочий, что именно необходимо «преодолеть»?

До настоящего времени полномочия Верховного суда по признанию законов недействительными не закреплены в законодательстве, а осуществляются в силу судебного толкования. Из-за этого вопрос вызвал острую общественную критику, поскольку считалось, что суд берет на себя полномочия собственным решением.

Таким образом, статья о «преодолении» во втором варианте фактически может усилить израильский конституционный процесс, а также закрепить позиции законодательной и судебной власти в диалоге между ними. Принятие «преодолевающей» статьи во второй редакции означает, что спор о полномочиях Верховного суда по отмене законов, противоречащих положениям основных законов о правах человека, больше не возникает. Кнессет будет иметь право «оживить» отмененный закон, а если он этого не сделал, винить ему некого, кроме самого себя.

На самом деле те, кто заинтересован в укреплении конституционного процесса в Израиле, должны даже стремиться к принятию «преодолевающей» статьи, которая, с одной стороны, признавала бы полномочия Верховного суда по отмене законов, а с другой – позволяла бы кнессету преодолевать это решение при поддержке квалифицированного большинства.

Надо учесть, что в обозримом будущем не ожидается никаких законодательных поправок, которые признавали бы полномочия Верховного суда отменять закон без оговорки о «преодолении». Такая взаимность между законодательной и судебной властью создаст баланс, конституционный диалог, ограничивающий обе ветви власти, и заставит каждую из них уважать решения другой.

Возражения против нынешнего шага должны сосредоточиться не на факте предоставления кнессету полномочий «отменять» решение суда, а на той легкости, с которой ему будет позволено это делать. Большинство в 61 голос – слишком легкое препятствие, которое создаст соблазн для случайного большинства в кнессете нарушить основные конституционные права и серьезно повредит роли суда в системе сдержек и противовесов.

Но если потребовать значительное квалифицированное большинство, то принятие «преодолевающей» статьи также может укрепить демократию – благодаря формулировке, которая впервые закрепила бы полномочия Верховного суда по признанию недействительными первичных законодательных актов кнессета.

Надав Дишон, «ХаАрец», И.Н. Верховный суд. Фото: Оливье Фитусси.
Автор – адвокат и исследователь конституционного права, ранее работавший в отделе консультирования и законодательства министерства юстиции. В статье высказано его личное мнение √

Читайте также

Израиль превратится в «государство Франкенштейна»?