Новая эра в ультраортодоксальном образовании? Образовательные сети будут работать с ограниченным бюджетом

Полтора года назад Исраэль Кройзер — предприниматель в области солнечной энергетики, не имеющий никакого отношения к ультраортодоксальной системе образования, — открыл финансовые отчеты независимой образовательной ассоциации. Изучив их, он задался вопросом, как могло быть, что государство перечисляет 1,7 миллиарда шекелей в год ассоциации, находящейся в столь тяжелом финансовом положении.

Среди прочего, Кройзер обнаружил, что государственный бюджет финансирует две крупные ультраортодоксальные образовательные сети: независимое образование «Иудаизма Торы» и «Бней Йосеф» партии ШАС, причем последняя получает еще миллиард шекелей в год. Он задался вопросом, почему партийные сети получают такой щедрый бюджет, хотя государство не имеет возможности контролировать использование ими государственных средств размером в миллиарды шекелей.

Вопросы Кройзера застали государство врасплох. За прошедшие годы министерство образования привыкло отмахиваться от вопросов, например, о том, как оно финансирует ультраортодоксальную систему образования, хотя та не находится под педагогическим контролем и, насколько известно, по сути, не преподает. Уклонение министерства образования от этих вопросов зафиксировано в истории многочисленных обращений в Верховный суд.

Но вдруг откуда ни возьмись появился Кройзер с совсем другими вопросами. Те, что касаются бюджетного надзора, а не надзора за образованием, и которые касаются министерства финансов не меньше, чем министерства образования.

Процесс, начатый Кройзером, достиг нового пика на этой неделе: почти год спустя министерство финансов сообщило Высшему суду справедливости (БАГАЦ), что завершило процесс формирования нормативного бюджета для двух ультраортодоксальных образовательных сетей. Нормативное бюджетирование – это модель, в которой распределение бюджета осуществляется на основе единых и заранее определенных критериев. Значение этого объявления огромно: впервые государство контролирует бюджет двух ультраортодоксальных сетей, а теперь они впервые будут нести ответственность и за собственные бюджетные отклонения.

«Работа в отношении нормативного бюджетирования по его различным компонентам находится на продвинутой стадии», — сообщил на этой неделе БАГАЦ. Работа по созданию профилей школ близка к завершению. В рамках выводов не выявлено существенных пробелов, препятствующих завершению перехода на нормативную модель бюджетирования».

Передача 10 000 документов вместо цифровой информации

Ходатайство Кройзера одновременно с процессом ужесточения бюджетного надзора, начатым генеральным аудитором, выявило карт бланш, в соответствии с которым две ультраортодоксальные сети действовали до сих пор: они тратили все, что хотели и как хотели, и государство должно было задним числом покрыть все их расходы. И это даже тогда, когда были расходы, которые могли представлять собой нарушение закона. Результатом стали неконтролируемые и неучтенные расходы, что вызвало серьезные подозрения в коррупции, а также привело к увеличению дефицита двух сетей.

Как возможно, что две ультраортодоксальные образовательные сети с бюджетом около 3 миллиардов шекелей вели себя таким образом на протяжении десятилетий? Это вопрос, который требует настоящей домашней проверки и в минфине, и в министерстве образования. В любом случае, заявление, сделанное на этой неделе Высшему суду справедливости, возвещает, что эта эпоха прошла. С 1 сентября 2025 года обе сети будут получать бюджет, диктуемый Минфином, на основе построенной для них бюджетной модели. Любое отклонение от нее будет немедленно обнаружено, и это также будет за счет сетей.

Минфину понадобился почти год, чтобы построить нормативную модель бюджетирования. Модель состоит из количества учебных часов, выделенных министерством образования каждому учреждению в сети. Сумма установлена и умножается на почасовую стоимость. Большой вопросительный знак касается ценности часа: какова стоимость часа преподавания в учреждении, исходя из профиля преподавателей с точки зрения стажа, образования, должности и т. д.?

На протяжении многих лет ценность часа в ультраортодоксальной системе образования была неизвестна – потому что обе сети не сообщали министерству образования данные о своих учителях. Так как же министерство образования определяло их бюджет? На основании их нескольких сводных отчетов, а также на множестве обоснованных предположений.

Тот факт, что министерства образования и финансов согласились таким образом выделять миллиарды шекелей на десятилетия, также требует внутренней проверки. Во всяком случае, два года назад ситуация изменилась, когда в коалиционных соглашениях учителям обеих сетей было гарантировано повышение заработной платы в рамках реформы «Новый горизонт».

Чтобы одобрить надбавку, обе сети должны были сообщить об уровне образования своих учителей. Так сети впервые были вынуждены раскрыть министерству образования страшную тайну – имена учителей и их образование.

Следует отметить, что выявленный уровень в двух сетях был разным. Сеть ШАС «Бней Йосеф» более развита, в ней есть компьютерные системы, а информация учителей хранится в цифровом виде. Таким образом, министерство образования могло относительно легко получать компьютеризированные данные учителей.

В независимом же образовании нет компьютеризации – и там до сих пор работают с бумагами. Поэтому сеть передала министерству образования свидетельства об образовании всех своих учителей – то есть более 10 тысяч бумажных сертификатов. Почему минобразования на это согласилось и насколько это была точная индивидуальная проверка – знает только минобразования.

Министерство образования сгладило углы?

Модель бюджетирования минобразования в последние два года является более точной, поскольку она уже основана на реальных данных учителей. Новая нормативная модель, созданная министерством финансов, делает еще один шаг вперед. Министерство финансов выразило данные учителей двухлетней давности в компьютерных формулах, и в течение года проводились тесты, чтобы убедиться, что между новой компьютеризированной моделью министерства финансов и устаревшей моделью министерства образования нет слишком больших разрывов.

Сначала образовался большой разрыв, около 250 миллионов шекелей. Разрыв на самом деле заключается в количестве учебных часов, а не в расчете стоимости часа. Когда проверили, почему, выяснилось, что это связано с тем, что ряд учреждений получили лицензию на деятельность от минобразования с опозданием — в середине года вместо 1 сентября.

То есть эти учреждения работали в первые месяцы года без выделения часов со стороны минобразования — и лишь задним числом он выдал им лицензию и оплатил те месяцы, в которых они работали без бюджета. Почему это происходит? Почему эти учреждения не получили лицензию в начале года, а получили ее позже? Что изменилось за это время? Это еще один загадочный вопрос, на который нет однозначного ответа.

Во всяком случае, испытания завершились в прошлом месяце, и было установлено, что существенных расхождений между новой моделью минфина и существующей и не обновленной моделью минобразования нет.

Это результат, на который все надеялись, как потому, что он подтверждает близость модели к реальности, так и потому, что он предотвращает политическую катастрофу. Если бы был обнаружен большой разрыв между бюджетом, который фактически платит министерство образования, и бюджетом, который поступает в сети согласно нормативной модели, вполне вероятно, что со стороны ультраортодоксов возникла бы сильная политическая оппозиция. Очень удобно, что этого не произошло.

Было ли скругление углов модели для удовлетворения ультраортодоксальных нужд? Существует ли достаточное объяснение разницы в 250 миллионов шекелей? И является ли бюджет особенно точным в случае сети «Бней Йосеф», министром которой в министерстве образования является Хаим Битон? Все эти вопросы остаются без ответа.

В любом случае важным результатом является то, что с 1 сентября вступит в силу нормативное бюджетирование. Тогда ожидается начало новой эры в государственном контроле за ультраортодоксальным образованием: больше не тратим деньги как хотим, а исполняем обязательный бюджет — любое отклонение от него будет за счет сетей. Кроме того, чтобы продолжать получать точные нормативные бюджеты, сети будут обязаны обновлять информацию своих учителей каждый год. Это стимул не только продолжать раскрывать подробности, но и для независимой образовательной сети наконец перейти в компьютеризированную эпоху.

Остается только добавить министерства образования и финансов в современную эпоху, когда государственные бюджеты больше не передаются в неконтролируемые учреждения, которые не предоставляют информацию и даже не имеют компьютерной системы.

Мейрав Арлозоров, TheMarker, Ю.Л. Фото: Нир Кейдар ∇